Lula Prometeu, Mas Vai Conseguir Cumprir? Quais Propostas Podem Ser Barradas no Congresso

A vitória de domingo, (25), garantiu a Lula mais quatro anos no Palácio do Planalto, mas não necessariamente caminho livre para cumprir as promessas feitas durante a campanha. A partir de 2027, o presidente terá pela frente um Congresso mais à direita e no qual o PL, partido de Bolsonaro, será a maior força tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado.

Segundo estimativa do Ministério do Planejamento e Orçamento, o presidente terá que remanejar em torno de R$ 20 bilhões do Orçamento de 2027 para custear medidas anunciadas pelo governo nas últimas semanas. O valor corresponde a pouco mais de 1% das despesas primárias sujeitas ao limite de gastos previsto para o próximo ano.

O reajuste do Bolsa Família tem impacto previsto de R$ 22,7 bilhões. A terceira edição do Desenrola, programa de renegociação de dívidas, deve custar R$ 5 bilhões e com o fim das bets, a União deixará de arrecadar R$ 5,3 bilhões no próximo ano.

Com o PT distante de uma maioria nas duas Casas, Lula precisará recorrer aos parlamentares de centro para aprovar projetos, mudanças constitucionais e medidas com impacto no Orçamento. Nesse processo, algumas das promessas feitas durante a campanha podem ser modificadas, adiadas ou barradas.

“A base de apoio de Lula deverá ser pequena, o que exigirá negociações com o Centrão, possivelmente por meio da distribuição de cargos e de outros mecanismos de composição política. Sem esse apoio, o governo terá dificuldades para aprovar suas propostas”, afirma o economista, doutor em relações internacionais e pesquisador associado ao FGV IBRE, Igor Lucena

Isso acontece porque nem todas as promessas de campanha podem ser colocadas em prática apenas por decisão do presidente. Medidas que exigem mudanças na Constituição, por exemplo, precisam ser aprovadas pelo Congresso por meio de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC). O processo exige apoio de três quintos dos parlamentares. Ou seja, são necessários pelo menos 308 dos 513 deputados e 49 dos 81 senadores, em dois turnos de votação em cada Casa.

Propostas que dependem da criação ou alteração de leis também precisam passar pela Câmara e pelo Senado, embora as regras de aprovação variem conforme o tipo de projeto. Durante a tramitação, o Congresso pode aprovar o texto apresentado pelo governo, modificá-lo ou impedir seu avanço.

Há ainda propostas que envolvem aumento de despesas ou a criação de novos programas públicos. Mesmo quando o Executivo dispõe de instrumentos para regulamentar uma medida, sua implementação pode depender da existência de recursos no Orçamento. Na prática, uma promessa pode ser juridicamente possível e, ainda assim, não encontrar espaço fiscal e orçamentário para ser executada.

Como ficou o Congresso?

A Câmara dos Deputados e o Senado têm funções diferentes dentro do Congresso. A Câmara representa a população. Já o Senado representa os estados e o Distrito Federal, com três senadores por unidade da Federação e mandatos de oito anos. Em 2026, estavam em disputa 54 das 81 vagas do Senado, o equivalente a dois terços da Casa.

Na Câmara, o PL elegeu 121 dos 513 deputados e terá a maior bancada. A Federação Brasil da Esperança, formada por PT, PCdoB e PV, elegeu 88. União Brasil e PP, que formam uma federação, conquistaram 87 cadeiras. Na sequência aparecem PSD, com 43; Republicanos, com 41; MDB, com 36; e Podemos, com 27.

No Senado, o PL iniciará a próxima legislatura com 29 dos 81 senadores, enquanto o PT terá dez. O MDB terá oito; o PP, seis; União Brasil e Republicanos, cinco cada; PSD e PSB, quatro cada; e Novo, três.

Entre os nomes que chegam ao Senado estão figuras da oposição a Lula, como Michelle Bolsonaro (PL-DF), Bia Kicis (PL-DF), Carlos Bolsonaro (PL-SC), Carol de Toni (PL-SC), Gustavo Gayer (PL-GO), Filipe Barros (PL-PR), Carlos Jordy (PL-RJ), André do Prado (PL-SP), Deltan Dallagnol (Novo-PR) e Marcel van Hattem (Novo-RS).

No campo governista estarão nomes como Rui Costa (PT-BA), Jaques Wagner (PT-BA), Humberto Costa (PT-PE), Rogério Carvalho (PT-SE), Marília Campos (PT-MG) e Samanda de Lula (PT-RN), além de aliados como Cid Gomes (PSB-CE) e Renato Casagrande (PSB-ES).

A composição, no entanto, não significa que todos os parlamentares de centro votarão contra o governo. Para Paulo Ramirez, cientista político e professor do curso de Ciências Sociais e do Consumo da ESPM, a relação entre esses partidos e o Planalto tende a depender da negociação política.

Plano de governo não é a única referência para as promessas

O plano de governo registrado no TSE é o documento formal apresentado pela candidatura e permite identificar as diretrizes propostas para o mandato. Ele serve como referência para dar transparência às propostas e para a cobrança posterior, mas não tem força de lei nem garante que as medidas apresentadas serão executadas.

A professora da FIA Business School Paula Sauer destaca que discursos, entrevistas e debates também têm relevância política. Esses espaços podem detalhar propostas, apresentar novas iniciativas ou reforçar compromissos que não aparecem com o mesmo nível de detalhe no documento oficial.

“Há uma diferença na forma como essas mensagens são recebidas. O plano costuma apresentar diretrizes mais amplas, enquanto um discurso pode transformar uma proposta complexa em uma mensagem simples e emocionalmente atraente. Dizer que uma família poderá gastar menos com transporte, por exemplo, é mais imediato e fácil de visualizar do que explicar uma mudança na estrutura de financiamento do sistema”, comenta.

O programa “tarifa zero” é um dos casos citados por Sauer. A medida ganhou destaque durante a campanha e posteriormente foi formalizada em uma PEC. A apresentação da proposta, porém, não significa que a política esteja automaticamente em vigor.

Entre as bandeiras de Lula durante a campanha estão o fim da escala seis por um, a ampliação do teto do Microempreendedor Individual para R$ 110 mil e a expansão de programas de crédito como o Desenrola 3.0. O presidente eleito também se comprometeu a manter a valorização real do salário mínimo, dar continuidade a programas sociais como o Bolsa Família e o Pé-de-Meia e a implementação do passe livre no transporte público.

Quais promessas dependem do Congresso?

O caminho para a implementação varia conforme a proposta. Algumas exigem mudanças na legislação e, consequentemente, o aval do Congresso. Outras podem ser implementadas pelo Executivo dentro das regras já existentes.

No primeiro grupo estão medidas como, a regulamentação do trabalho por aplicativos e mudanças tributárias que exijam alterações na legislação. A tarifa zero no transporte público aos fins de semana também depende do Congresso.

Para Sauer da FIA, é preciso considerar ainda o peso que essas propostas ganham durante uma campanha. “Medidas relacionadas à redução da jornada, aumento da renda ou gratuidade do transporte não tratam apenas de indicadores econômicos. Elas atingem questões percebidas pelas famílias, como tempo disponível, segurança financeira e qualidade de vida. Essa proximidade com o cotidiano pode aumentar a força eleitoral de uma promessa, mas não elimina os obstáculos para sua execução.”

Os planos de governo que envolvem mudanças constitucionais e trabalhistas estão entre os que podem enfrentar maior dificuldade, apontam os especialistas consultados pela Forbes Brasil. Além da negociação política, alguns precisam atingir quóruns mais altos no Congresso.

Outro ponto aparece quando uma proposta interfere na distribuição de recursos. No exemplo da tarifa zero, o modelo apresentado prevê destinar parte das emendas parlamentares obrigatórias ao financiamento do transporte gratuito.

Na avaliação de Sauer, a proposta pode enfrentar resistência porque mexe em recursos utilizados pelos próprios parlamentares para atender outras demandas. Medidas que aumentam despesas ou reduzem receitas também podem encontrar obstáculos. Nesses casos, a discussão passa não apenas pelo tamanho da conta, mas por quem financiará a política, quem será beneficiado e quais outras despesas poderão ser reduzidas ou adiadas.

Por outro lado, Mariana Castro Gill, sócia-diretora da Vector Relações Governamentais, aponta uma possível consequência política desse cenário. Caso propostas populares encontrem resistência no Legislativo, o governo pode tentartransferir ao Congresso a responsabilidade pelo bloqueio das medidas, levando a disputa parlamentar para a opinião pública. Para ela, isso pode transformar uma negociação legislativa em um confronto político entre Planalto e Congresso.

Além disso, nem todos os planos anunciados por Lula continuam dependendo de uma decisão futura do Congresso. Jeferson Bittencourt, head de macroeconomia do ASA, destaca que parte delas já foi aprovada ou implementada.

Entre os exemplos estão o fim da escala 6×1 e a redução gradual da jornada, instituídos pela Emenda Constitucional 141/2026, e o pacote Prospera MEI, aprovado pela Lei Complementar 238/2026. Redata e Move Brasil também já viraram lei, enquanto outras medidas, como o reajuste do Bolsa Família e a desoneração temporária dos combustíveis, foram implementadas por decreto.

Bets, Desenrola e tarifa zero

Ramirez da ESPM destaca três medidas anunciadas durante a campanha que devem passar pelo Congresso. A primeira é a suspensão das bets. Lula anunciou a medida por meio de uma medida provisória, mas ela precisa ser discutida e votada pelo Legislativo.

A segunda é o Desenrola 3.0 voltado às universidades. Segundo Ramirez, a proposta exige um volume elevado de recursos públicos e, por isso, demanda discussão no Congresso. Já a terceira é a tarifa zero no transporte público aos fins de semana. Nesse caso, além da aprovação política, será preciso definir como a política será financiada. “Aqui também é preciso definir de onde virá o dinheiro. O governo federal terá de oferecer algum tipo de contrapartida para sustentar as prefeituras que quiserem aderir, já que são elas que vão ter de fornecer o serviço”, afirma.

Entre essas medidas, o professor avalia que a maior resistência pode ocorrer em torno das apostas esportivas. “A maior dificuldade de Lula deve ser com as bets. A demanda partiu do próprio setor, que tem relações com políticos de centro e de direita, e uma parte considerável dos congressistas é favorável às apostas”, diz. Na avaliação dele, essa configuração pode transformar o tema no primeiro entrave econômico do governo.

“Outras pautas, como a reforma do Judiciário, tendem a avançar com mais facilidade, porque há um consenso razoável entre direita e esquerda. Mas, quando falamos de questões econômicas, as bets são o maior obstáculo para Lula“, afirma Ramirez.

Custo das promessas

Além do apoio parlamentar, o custo será um dos fatores que determinarão quais propostas poderão avançar. A professora da FIA explica que uma política de custo elevado pode ser viável se houver uma fonte sustentável de financiamento e apoio político. Da mesma forma, uma medida mais barata pode encontrar resistência se redistribuir recursos ou afetar interesses organizados.

Uma projeção divulgada pela Warren Investimentos calculou que determinadas propostas de Lula — como ajustes no Bolsa Família, ampliação do Pé-de-Meia e iniciativas destinadas aos microempreendedores — poderiam custar até R$ 195,6 bilhões entre 2027 e 2030.

No caso da tarifa zero, a conta depende de fatores como o modelo de gratuidade, a abrangência territorial e a forma de remuneração das empresas de transporte. Durante a campanha, a proposta foi associada ao uso das emendas parlamentares, mas a fonte de financiamento e os detalhes da implementação ainda precisam ser definidos.

Sauer chama a atenção para a diferença entre a maneira como a população percebe o benefício de uma política e o seu custo. Quem utiliza o transporte público, por exemplo, consegue visualizar quanto economizaria se deixasse de pagar passagem. Já o impacto fiscal, a retirada de recursos de outras áreas e os efeitos sobre o Orçamento são menos visíveis. “O benefício de uma política costuma ser mais visível do que seu custo”, diz Sauer.

Segundo a professora, isso ajuda a explicar por que benefícios concretos e imediatos podem receber mais atenção do que custos indiretos ou distribuídos ao longo do tempo.

Ramirez da ESPM também vê o financiamento como um dos principais pontos de disputa no Congresso. A oposição, segundo ele, deve questionar de onde sairão os recursos, se haverá aumento de impostos ou se outras áreas perderão verbas para financiar medidas como transporte gratuito, Desenrola e perdão de dívidas das famílias — embora, neste último caso, o projeto já esteja em andamento.

Na avaliação do professor, a estratégia econômica de Lula segue uma lógica desenvolvimentista, pois com a expansão do PIB e das exportações, haveria maior possibilidade de geração de superávit primário (ou seja, quando o governo arrecada mais do que gasta, sem considerar os juros da dívida pública), emprego e arrecadação, abrindo espaço para financiar políticas públicas.

Lucena, pesquisador do FGV IBRE ressalta que não há recursos suficientes para financiar todas essas iniciativas nas condições atuais. “Uma das alternativas seria elevar novamente a carga tributária, mas há dúvidas sobre a capacidade da máquina pública e do próprio Congresso de aceitar essa medida”, afirma.

De acordo ele, Lula também não detalhou de onde virão os recursos necessários para cumprir todas as promessas. Uma das possibilidades mencionadas foi recorrer a parte das emendas parlamentares, alternativa que Lucena considera de difícil aprovação.

O especialista ainda considera a possibilidade de determinados projetos enfrentarem questionamentos legais caso não seja possível realocar recursos ou identificar fontes de financiamento. Segundo ele, não é possível criar uma nova despesa sem indicar de onde virá o dinheiro ou quais gastos serão reduzidos.

Bittencourt do ASA pondera, porém, que o tamanho da contanão funciona necessariamente como uma barreira à aprovação no Congresso. Na avaliação dele, o custo tende a atuar mais como fator de negociação, sobretudo quando uma proposta beneficia diretamente a população. “Concessões puras de benefícios tendem a ser mais aceitas, mesmo sem fonte de financiamento. Medidas de caráter fiscal ou que mexem com emendas tendem a ser negociadas de forma mais dura”, comenta.

Quem manda no Orçamento?

Nem toda política pública precisa ser individualmente aprovada pelo Legislativo. O Executivo pode administrar programas dentro das leis e das autorizações existentes. Isso não elimina, porém, a influência do Congresso sobre sua execução.

OOrçamento da União é elaborado todos os anos pelo Poder Executivo, que estima quanto o governo espera arrecadar e define quanto pretende gastar em cada área. A proposta é enviada ao Congresso, onde deputados e senadores podem apresentar emendas e modificar a distribuição dos recursos. O texto passa pela Comissão Mista de Orçamento (CMO) e, depois, é votado pelo Congresso. Após a aprovação, retorna ao presidente para sanção.

Para 2027, o governo propôs umOrçamento total de R$ 7,449 trilhões. Isso não significa, porém, que todo esse dinheiro esteja disponível para novas políticas. Desse montante, R$ 3,821 trilhões correspondem a despesas financeiras, enquanto R$ 3,418 trilhões são despesas primárias (gastos do governo com serviços, benefícios, salários e investimentos, sem considerar os juros da dívida pública). Há ainda R$ 209,7 bilhões previstos para investimentos das empresas estatais.

Mesmo dentro das despesas primárias, a margem para escolher onde gastar é limitada. Segundo o projeto enviado pelo governo,91,7% dessas despesas são obrigatórias, ou seja, estão vinculadas a compromissos como Previdência, salários e outras obrigações previstas em lei. O limite estabelecido para as despesas primárias sujeitas às regras fiscais em 2027 é de R$ 2,576 trilhões.

É nesse ponto que o Congresso ganha peso sobre as promessas de campanha. Os parlamentares não apenas votam o Orçamento, mas podem alterar a proposta e direcionar recursos por meio de emendas. Já o Executivo fica responsável por executar o Orçamento aprovado.

Na prática, mesmo quando Lula consegue implementar uma medida sem aprovar uma nova lei,precisa haver dinheiro autorizado para bancá-la. Se uma promessa exigir novas despesas ou mais arrecadação, o governo pode depender novamente do Congresso, seja para remanejar recursos, aprovar créditos adicionais ou autorizar medidas que aumentem as receitas.

O Orçamento não é o único instrumento à disposição dos parlamentares. Bittencourt lembra que o Congresso também podealterar ou rejeitar medidas provisórias, fazendo com que percam a validade se não forem convertidas em lei dentro do prazo. Além disso, atos do Executivo que ultrapassem os limites do poder regulamentar podem ser contestados pelo Legislativo.

Mariana Gill, da Vector Relações Governamentais, lembra que o Orçamento de 2027 foi elaborado com uma previsão de crescimento econômico superior à expectativa do mercado. Se a atividade avançar menos do que o governo espera, a arrecadação também poderá ficar abaixo do previsto, reduzindo ainda mais o espaço para financiar novas políticas.